Das Wahlrecht für junge Menschen ist überfällig. Demokratie, Volkssouveränität, der Grundsatz des allgemeinen und gleichen Wahlrechts, und Generationengerechtigkeit sprechen dafür. Mitunter kann das Mindestwahlalter sogar ganz abgeschafft werden. Eine Analyse.
Bei der Wahl zum Deutschen Bundestag am 26. September 2021 waren ca. 13,75 Millionen in Deutschland lebende Menschen von der Wahl gesetzlich ausgeschlossen, obwohl sie in ihrer großen Mehrheit die deutsche Staatsbürgerschaft besaßen.[1] Dies sind mithin ca. 17% der Bevölkerung.[2]
Dieser Ausschluss von mehreren Millionen Deutschen vom Wahlrecht stellt eine zutiefst undemokratische und mitunter verfassungswidrige Beschränkung des Kreises der Wahlberechtigten dar.
Wahlrechtsentzug verstößt gegen wesentliche demokratische Grundsätze
Der Wahlrechtsentzug für Deutsche unter 18 Jahren verletzt drei wesentliche demokratische Grundsätze:
Volkssouveränität
„Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen [...] ausgeübt“ (Art. 20 Abs. 2 GG). Das Staatsvolk und somit der Träger der Staatsgewalt wird nach einhelliger Rechtsauffassung durch alle Personen mit deutscher Staatsangehörigkeit gebildet.[3]
Die junge Generation unzweifelhaft ebenso zum Volk. Ihr steht daher das Recht auf Beteiligung an der Staatsgewalt und damit zur Teilnahme an Wahlen und Abstimmungen zu.
Diese denklogische Schlussfolgerung wird derzeit mit dem Argument verneint, dass Satz 2 eine andere Definition des Staatsvolks benutze als Satz 1. Warum im selben Absatz des Grundgesetzes in zwei aufeinanderfolgenden Sätzen derselbe Begriff unterschiedlich ausgelegt werden soll, bleibt nicht nachvollziehbar.
Allgemeines und gleiches Wahlrecht
Die Grundsätze der allgemeinen und gleichen Wahl (Art. 38 Abs. 1 GG) kollidieren mit einer Altersbeschränkung. Diese Grundsätze verlangen, dass „diejenigen, die von staatlicher Herrschaft betroffen sind, diese bestimmen und legitimieren müssen“.[4]
Junge Menschen sind heute allerdings von der Mitbestimmung und Legitimation der staatlichen Herrschaft ausgeschlossen, obwohl sie zweifellos von ihr betroffen sind.
Das Bundesverfassungsgericht führt hierzu näher aus:
„Die Allgemeinheit der Wahl sichert, wie die Gleichheit der Wahl, die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der Staatsbürger bei der politischen Selbstbestimmung (vgl. BVerfGE 99, 1 <13>; 132, 39 <47 Rn. 24>). Deren Gleichbehandlung bezüglich der Fähigkeit, zu wählen und gewählt zu werden, ist eine der wesentlichen Grundlagen der Staatsordnung (vgl. BVerfGE 6, 84 <91>; 11, 351 <360>; 132, 39 <47 Rn. 24>). Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl verbürgt – positiv – die aktive und passive Wahlberechtigung aller Staatsbürger (vgl. BVerfGE 36, 139 <141>; 58, 202 <205>; 132, 39 <47 Rn. 24>). Er fordert, dass grundsätzlich jeder sein Wahlrecht in möglichst gleicher Weise ausüben kann (vgl. BVerfGE 58, 202 <205>; 99, 69 <77 f.>). Er untersagt – negativ – den unberechtigten Ausschluss einzelner Staatsbürger von der Teilnahme an der Wahl (vgl. BVerfGE 36, 139 <141>; 58, 202 <205>) und verbietet den Ausschluss bestimmter Bevölkerungsgruppen aus politischen, wirtschaftlichen oder sozialen Gründen (vgl. BVerfGE 15, 165 <166 f.>; 36, 139 <141>; 58, 202 <205>).“ [5]
Unter Verweis auf den Allgemeinheitsgrundsatz lehnt das rechtswissenschaftliche Schrifttum ein Höchstwahlalter ausdrücklich ab, wie die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages feststellen:
„Dieses Recht einer ganzen Generation alter Menschen durch die Einführung einer Altersgrenze zu entziehen, ist sowohl aus demokratietheoretischer als auch verfassungsrechtlicher Sicht unhaltbar. [...] Die möglicherweise abnehmenden Fähigkeiten älterer Menschen, aktiv an der Lösung gesellschaftlicher Probleme gestalterisch teilnehmen zu können, kann kein Kriterium für den generellen Entzug des Wahlrechts ab einer bestimmten Altersgrenze darstellen, da das Vorhandensein dieser Möglichkeiten umgekehrt auch kein Kriterium für die Gewährung des Wahlrechts ist.“[6]
Politisches Grundrecht
Das Wahlrecht ist nicht irgendein Recht, sondern „das vornehmste Recht des Bürgers im demokratischen Staat“.[7] Als Ausprägung der Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG) verkörpert es in einem demokratischen Gemeinwesen ein politisches Grundrecht, was ihm den Status eines grundrechtsähnlichen Rechts verleiht und somit eine Ausformung der Menschenwürde darstellt – denn der Mensch darf nicht zum bloßen Objekt staatlichen Handelns herabgewürdigt werden.[8]
In der Rechtsliteratur wird daher ein Höchstwahlalter ausdrücklich abgelehnt: „Es wäre z.B. auch ein Verstoß gegen die Menschenwürde, wenn einzelne Gruppen von Bürgern (etwa ‚die Alten’) von ihren Wahlrechten ausgeschlossen würden: sie würden zum Objekt staatlichen Handelns (mit Auswirkungen auch im gesellschaftlichen Raum) und verlören ihre Identität als Person“.[9] Was für die demografische Gruppe der „Alten“ eingefordert wird, muss denklogisch ebenso für die Gruppe der Jungen gelten.
Üblicherweise angeführte Begründungen legitimieren den Wahlrechtsentzug nicht
Nach Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts können Ausnahmen vom Wahlrecht grundsätzlich zulässig sein:
„Differenzierungen hinsichtlich der aktiven oder passiven Wahlberechtigung bedürfen zu ihrer Rechtfertigung stets besonderer Gründe, die durch die Verfassung legitimiert und von mindestens gleichem Gewicht wie die Allgemeinheit der Wahl sind (vgl. BVerfGE 42, 312 <340 f.>; 132, 39 <48 Rn. 25>; vgl. ebenso zur Gleichheit der Wahl BVerfGE 95, 408 <418>; 120, 82 <107>; 129, 300 <320>; 130, 212 <227 f.>), so dass sie als ‚zwingend‘ (vgl. BVerfGE 1, 208 <248 f.>; 95, 408 <418>; 121, 266 <297 f.>) qualifiziert werden können.“[10]
Der Wahlrechtsentzug für Deutsche unter 18 Jahren wird üblicherweise mit deren fehlender Urteilsfähigkeit, Reife oder Mündigkeit zu begründen gesucht. Diese Begründung ist jedoch in mehrfacher Hinsicht weder „zwingend“ noch „von mindestens gleichem Gewicht wie die Allgemeinheit der Wahl“; sie ist mithin nicht einmal ausreichend im Sachverhalt dargelegt.
Es liegt keine Definition der zur Begründung herangezogenen Maßstäbe vor
Die Begriffe der „Urteilsfähigkeit“, „Reife“ oder „Mündigkeit“, die den Ausschluss von Millionen Deutschen vom Wahlrecht zu begründen suchen, sind weder gesetzlich, noch in der Rechtsprechung, noch im rechtswissenschaftlichen Schrifttum oder in den Sozialwissenschaften definiert, wie die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages feststellen.[11] Schlechterdings kann ein Wahlrechtsentzug nicht auf Basis von Kriterien legitimiert werden, die nirgendwo definiert sind.
Maßstäbe widersprechen herrschender Rechtsauffassung der Gleichheit politischer Rechte
Die Gleichheit politischer Rechte als Grundlage der Demokratie darf nach herrschender Rechtsauffassung nicht durch Unterschiede in der Bildung, der Einsichtsfähigkeit oder der wirtschaftlichen Stellung beschränkt werden.[12]
Der Bundeswahlleiter führt aus: „Mit den Verfassungsprinzipien der allgemeinen und gleichen Wahl wäre es nicht vereinbar [zu prüfen], ob der Wähler geistig in der Lage ist, die Bedeutung der Wahl und der dabei zu treffenden Entscheidung zu würdigen und dementsprechend ‚vernünftig’ zu wählen.“[13]
Kalendarisches Lebensalter kein Indikator für herangezogene Maßstäbe
Mithin wird unterstellt, dass die behaupteten Wahlvoraussetzungen wie Urteilsfähigkeit, Reife oder Mündigkeit anhand einer Schwelle des kalendarischen Lebensalters gemessen werden könnten. Dies ist jedoch mitnichten der Fall und müsste zunächst hinreichend erwiesen werden.
Würde das kalendarische Lebensalter als Indikator akzeptiert, würde daraus mitunter auch ein Höchstwahlalter erwachsen. Ein hohes Lebensalter kann sich nämlich „in zwei Richtungen auswirken: in klärenden Reflexionen über solche Erfahrungen und Erprobung einerseits, wie aber auch in Verhärtung von Vorurteilen, Hörigkeit gegenüber Gruppenmeinungen und Gruppeninteressen, in einem Weiterschleppen veralteter, vereinfachter Vorstellungen von Geschichte und Politik andererseits“.[14] Ein solches Höchstwahlalter wird jedoch einhellig verworfen.
Maßstäbe werden auch bei Deutschen über 18 weder erwartet noch geprüft
Selbst wenn ein solcher Maßstab definiert würde, müsste er gleichermaßen für alle Deutschen angewandt werden und nicht nur für bestimmte Altersgruppen. Das Wahlrecht ist allerdings ausdrücklich nicht an kognitive Voraussetzungen geknüpft. Die „Reife“, „Mündigkeit“ oder „Urteilskraft“ wird demgemäß bei Deutschen über 18 Jahren weder gefordert noch geprüft.
Auch für andere demografische Gruppen jenseits der Deutschen unter 18 Jahren könnte fehlende Reife, Mündigkeit oder Urteilsfähigkeit leicht behauptet werden, um ihnen das Wahlrecht zu entziehen:
Demenzkranke sind wahlberechtigt. Das Bundesverfassungsgericht hat 2019 die bis dahin bestehenden Wahlrechtsausschlüsse für „Betreute in allen Angelegenheiten“ für verfassungswidrig erklärt.[15] Von derzeit ca. 62 Millionen Wahlberechtigten leiden 1,4 Millionen an Demenz, davon die Hälfte schwer. Diese Menschen sind geistig stark eingeschränkt, können zum Teil ihre eigenen Kinder nicht wiedererkennen oder ein Gericht auf der Speisekarte wählen. Für das Jahr 2050 wird eine Zahl von vier Millionen Demenzpatienten mit einem Anteil von 5% an der Wahlbevölkerung prognostiziert.[16] Es besteht erhebliche Missbrauchsgefahr. In der Lebensrealität übernehmen Verwandte oder Pflegekräfte per Briefwahl deren Wahlentscheidung – rechtswidrig. „Der Pflegebedürftige wird nicht immer gefragt, ob er wählen will, sondern es wählen der Pfleger, die Pflegerin oder die Heimleitung“, so Angelika Graf, ehemals Bundesvorsitzende der AG 60 plus der SPD.[17]
Personen im berauschten Zustand darf die Ausübung des Wahlrechts nicht verwehrt werden.[18]
Straftäterinnen und Straftäter besitzen das Wahlrecht. Lediglich im Fall schwerer politischer Straftaten kann das Wahlrecht für maximal fünf Jahre richterlich entzogen werden. Zu diesen Straftaten gehören etwa Vorbereitung eines Angriffskrieges, Hochverrat, verfassungsfeindliche Sabotage, Wahlfälschung und Abgeordnetenbestechung. Schwere, aber nicht politische Verbrechen wie Mord oder Kindesmissbrauch beschädigen das Wahlrecht nicht.[19] Auch wegen Schuldunfähigkeit in psychiatrische Behandlung eingewiesene Straftäterinnen und Straftäter besitzen nach Urteil des Bundesverfassungsgerichts weiterhin das Wahlrecht.[20]
Die Fähigkeit zu lesen und zu schreiben ist keine Bedingung für das Wahlrecht. Analphabetinnen und Analphabeten wird das Wahlrecht nicht entzogen, was ansonsten Millionen Menschen ausschließen würde: Über sechs Millionen Erwachsene im erwerbsfähigen Alter in Deutschland können nicht oder nur unzureichend lesen und schreiben.[21] In OECD-Studien zur Lese-, Rechen- und Alltagskompetenz schneiden die ältesten Gruppen im Alter von 55 bis 64 Jahren am schlechtesten ab, die 25- bis 34jährigen dagegen am besten. 17,5% der Erwachsenen liegen bei der Lesekompetenz gleichauf mit dem Durchschnittsniveau von Zehnjährigen. Jede:r zehnte Erwachsene scheitert selbst bei den einfachsten Aufgaben im Umgang mit dem Computer.[22]
Grundlegendes politisches Wissen ist ebenfalls keine Voraussetzung – sonst wäre die Hälfte der Deutschen vom Wahlrecht ausgeschlossen. So können 44,7% der Volljährigen die Bedeutung der Erststimme nicht einschätzen, und 41,6% kennen die Bedeutung der Zweitstimme nicht. Die meisten schätzen irrtümlicherweise die Erststimme für wichtiger als die Zweitstimme ein.[23]
Das Wahlrecht ist zurecht ein allgemeines, da es der Menschenwürde entspringt, die für jeden Menschen gleich ist. Das Wahlrecht ist kein Privileg, dass man sich erst verdienen oder erarbeiten müsste, sondern ein allgemeines, gleiches Recht. Demokratie ist die Herrschaft des Volkes, nicht der „Gebildeten“ oder „Wissenden“, „Reifen“ oder „Mündigen“ – dies wäre eine Epistokratie. Wer anfängt, das Wahlrecht an Kriterien zu knüpfen, der beschreitet einen gefährlichen Weg von der Demokratie gleicher politischer Rechte.
Behauptete höhere Beinflussbarkeit ist weder hinreichend dargelegt noch würde es den Wahlrechtsentzug legitimieren
Wie leicht jemand beeinflussbar ist, wird auch bei Erwachsenen, auch nicht bei Hochbetagten oder Demenzerkrankten, zum Maßstab des Wahlrechts gemacht. Eine behauptete leichtere Beeinflussbarkeit ist daher kein Grund, einer gesamten Altersgruppe das Wahlrecht pauschal zu verweigern, da man sonst den gleichen Maßstab an die gesamte Bevölkerung anlegen müsste.
Dennoch wird häufig eingewandt, dass Jugendliche leichter beeinflussbar seien.
Jugendsoziologische Forschungen bestätigen diese Sorgen zumindest für das Teenager-Alter hingegen nicht. Viele Jugendliche nehmen den Wahlakt ernster und verantwortungsbewusster wahr als viele Ältere. Darauf weist Prof. Klaus Hurrelmann, leitender Autor der Shell-Jugendstudie, hin: „Die Urteilsfähigkeit, die Entscheidungsfähigkeit, das zu entscheiden, was bei einer Wahl passiert, ist gegeben. Sie liegt weit vor 16, wenn man es ganz eng sieht.“ Weiter: „Mit etwa zwölf Jahren ist eine stabile intellektuelle Basis erreicht, auch eine grundsätzliche soziale und moralische Urteilsfähigkeit ist gegeben. Von diesem Alter an ist es möglich, politische Urteile zu treffen; es wäre auch möglich, sich an Wahlen zu beteiligen.“[24]
Für eine unbotmäßige Beeinflussung junger Menschen im Teenager-Alter durch ihre Eltern liegen keine empirischen Anhaltspunkte vor. Bereits ab 12 bis 13 Jahren ist eine Ablösung vom Elternhaus zu verzeichnen, wobei im Gegenzug die Bedeutung sozialer Beziehungen zu gleichaltrigen Freund:innen und Bekannten zunimmt. Der Einfluss dieser „peer groups“ spielt eine beträchtliche Rolle für die Sozialisation in der Jugendphase.[25] Dies schlägt sich darin nieder, dass junge Menschen mit 12 bis 17 Jahren Gespräche über Politik vornehmlich im Freundeskreis oder mit Mitschüler:innen oder Partner:innen führen (46%) und wesentlich seltener mit dem Vater (38%) oder der Mutter (25%).[26] Befragungen von 16- bis 18jährigen Wahlberechtigten in Österreich bestätigen, dass Gespräche über die Wahl häufiger mit dem Freundeskreis (89%) als mit Eltern (Vater: 70%, Mutter: 77%) geführt werden und Kontakte zu Parteien (23%) noch wesentlich geringer ausgeprägt sind.[27]
Die Einflussnahme auf Wahlentscheidungen ist strafrechtlich sanktioniert. Eltern begehen eine Straftat, wenn sie ihre Kinder zu einer bestimmten Wahlentscheidung nötigen (§108 Strafgesetzbuch), deren Wahlgeheimnis verletzen (§107c), sie täuschen (§108a) oder bestechen (§108b). Wenn man jemandem das Wahlrecht entziehen sollte, dann denjenigen, die Straftaten gegen die Demokratie begehen – und nicht den Opfern.
Andere Altersgrenzen konfligieren nicht mit der Aufhebung des Mindestwahlalters
Entgegen einer weit verbreiteten Ansicht existiert kein Junktim zwischen Wahlrecht, Volljährigkeit und straf-/zivilrechtlicher Mündigkeit bzw. Geschäftsfähigkeit.
Altersgrenzen im Straf- und Zivilrecht dienen dem Schutz des Minderjährigen, so etwa beim Alkohol- und Zigarettenkonsum. Das Wahlrecht stellt hingegen keine gesundheits- oder anderweitig entwicklungsgefährdende Materie dar, vor der junge Menschen geschützt werden müssten,[28] und für dessen Ausübung sie – anders als etwa bei Vertragsabschlüssen – nicht persönlich haftbar gemacht werden können. Auf diesen Unterschied in der Natur von Altersgrenzen beim Wahlrecht und im Zivil- und Strafrecht wies nicht zuletzt auch der Zehnte Kinder- und Jugendbericht der Bundesregierung hin: „Um gewisse Schutzrechte/Privilegien für Minderjährige aufrechtzuerhalten, [ist] es im Übrigen unschädlich, wenn etwa die Altersgrenzen für die Geschäftsfähigkeit und Strafmündigkeit einerseits und für das aktive Wahlrecht andererseits voneinander ‚entkoppelt’ würden“.[29]
Eine Verknüpfung zwischen Wahlalter und strafrechtlicher Verantwortlichkeit wurde bereits bei den Beratungen zur Wahlrechtsreform 1970 verneint. Damals wurde das Wahlalter von 21 Jahren auf 18 Jahre gesenkt, während die Strafmündigkeit als Heranwachsender weiterhin bis zum 21. Lebensjahr fortbestand.[30]
Ein Konflikt mit der Volljährigkeit ist nicht gegeben. Bereits von 1970 bis 1975 fielen Volljährigkeit und Wahlalter auseinander, als das Wahlalter auf 18 Jahre gesenkt wurde (1970: Änderung des Grundgesetzes; 1972: Änderung des Bundeswahlgesetzes), die Volljährigkeit aber unverändert bei 21 Jahren lag und erst 1975 auf 18 Jahre gesenkt wurde. Österreich hat im Jahr 2007 auf Bundesebene das Wahlalter auf 16 Jahre herabgesenkt und die Volljährigkeit bei 18 Jahren belassen. Auch der frühere Präsident des Bundesverfassungsgerichts Andreas Voßkuhle hat sich explizit für eine Absenkung des Wahlalters auf 16 Jahre ausgesprochen.[31]
Die Rechtsordnung differenziert bereits heute sehr stark. „Eine altersbedingte Auftrennung von Rechten und Pflichten gibt es im deutschen Rechtskreis auch anderweitig.“[32] In vielen Bereichen des Lebens wird jungen Menschen bereits früh Verantwortung anvertraut, sowohl für sich selbst als auch für die Gesellschaft. Religionsmündigkeit (§5 RelKErzG) und Strafmündigkeit als Jugendlicher (§19 StGB/§3 JGG) beginnen bereits mit 14 Jahren. Die Testierfähigkeit, das heißt, die rechtmäßige Fähigkeit, ein Testament zu verfassen, wird mit 16 Jahren zugestanden (§2229 BGB). Ab diesem Alter sind auch Eheschließungen unter bestimmten Bedingungen möglich (§1303 BGB). Mit 17 Jahren darf man nicht nur den Führerschein machen und Auto fahren, sondern kann man sich auch als Zeitsoldat:in bei der Bundeswehr verpflichten, sodass derzeit jedes Jahr über tausend Unter-18-Jährige in Deutschland am Dienst an der Waffe ausgebildet werden,[33] was nach Auffassung der Bundesregierung nicht im Konflikt mit der UN-Kinderrechtskonvention steht.[34] Ab dem ersten Lebensjahr gilt das Demonstrationsrecht ohne Einschränkungen und ohne spezielle gesetzliche Regelungen für Minderjährige.[35] Hingegen gilt die volle Strafmündigkeit derzeit erst ab 21 Jahren.
In allen Parteien beginnt die satzungsmäßige Vollmitgliedschaft ab 16 Jahren, das heißt, junge Menschen können ab diesem Alter auf Parteitagen über Sachfragen, Koalitionsverträge sowie Vorstände voll mitbestimmen (Ausnahme: Kandidat:innen-Aufstellungen für Parlamentswahlen) und somit einen Einfluss auf die politische Willensbildung nehmen, der höhere kognitive Anforderungen stellt und mitunter mehr Verantwortung einräumt als das allgemeine Wahlrecht. Auch beim SPD-Mitgliederentscheid über die Koalitionsverträge 2013 und 2018 sowie bei der Urwahl zum Parteivorsitz 2019 waren Parteimitglieder bereits ab 16 voll stimmberechtigt.
Die Existenz anderer Altersgrenzen kann folglich die Legitimation eines Mindestwahlalters nicht hinreichend darlegen.
Wahlrechtsausschluss von Unter-18-Jährigen hat substanzielle Konsequenzen
Die Jungen werden zu einer Minderheit, die für die strategische Ausrichtung der Parteien praktisch irrelevant ist. Bei der Bundestagswahl stellte die Altersgruppe unter 21 Jahren gerade 3,4% der Stimmen, die Altersgruppe ab 70 Jahren dagegen 21,3% der Stimmen.[36] Das heißt: Selbst, wenn eine Partei sämtliche Wähler:innen unter 21 für sich mobilisiert hätte, wäre sie nicht einmal über die 5%-Hürde gekommen. Hätte sie dagegen nur alle Wähler:innen über 70 für sich mobilisiert, hätte dies bereits mehr als ein Fünftel aller Stimmen gebracht.
Altersgruppen unterscheiden sich stark in ihren politischen Werten und Interessen:
Untersuchungen des Rostocker Max-Planck-Instituts für demografische Forschung zeigen:[37] Ältere, vor allem wenn kinderlos, befürworten etwa wesentlich seltener eine Erhöhung des Kindergelds, Steuererleichterungen für Eltern oder öffentliche Kinderbetreuung. Dass ein 65jähriger eine Erhöhung des Kindergeldes befürwortet, ist um 85% weniger wahrscheinlich als die Zustimmung eines 20jährigen; die Befürwortung von flexibleren Arbeitszeiten für Eltern ist um 50% geringer. Gleichzeitig sprechen sich Ältere vermehrt für eine Rentenpolitik aus, welche die jüngere Generation belastet.
Je älter jemand ist, desto weniger wichtig ist ihm nach eigener Aussage der Klimaschutz bei seiner Wahlentscheidung. Das ergab eine Umfrage zur Bundestagswahl im Auftrag des Naturschutzbundes (NABU).[38]
Eine Analyse von 22 Volksabstimmungen auf Bundesebene in der Schweiz zeigt, dass das Lebensalter das Abstimmungsverhalten massiv erklärt. So stimmten die Alten deutlich häufiger für höhere Renten, aber gegen sozialpolitische Arbeitsmarktreformen.[39]
Bei einer Volksabstimmung in Österreich im Januar 2013 über die Wehrpflicht stimmten 63% der unter-30jährigen für die Abschaffung, aber 71% der über-60jährigen für die Beibehaltung.[40]
Bei einer Volksabstimmung in der Schweiz im März 2013 über die Förderung öffentlicher Kinderbetreuung stimmte die Mehrheit der Jüngeren dafür, die Mehrheit der Alten dagegen.[41]
Alt und Jung legen also andere politische Interessen an den Tag. Die Alten werden jedoch immer mehr – und die Jungen dürfen bisher nicht mitbestimmen.
Ein Korrektiv für die demografische Alterung der Gesellschaft ist daher dringend geboten. Mitglieder der Sachverständigenkommission des Sechsten Altenberichts der Bundesregierung warnten davor, dass eine strukturelle Macht der Älteren darin bestehe, „dass Politiker und Politikerinnen Entscheidungen treffen, von denen angenommen wird, sie würden von älteren Menschen positiv bewertet (und deshalb mit den Wählerstimmen der Älteren honoriert)“. Zwar seien viele Warnungen vor einer Gerontokratie überzogen. „Trotzdem erweist sich hier die latente Macht der Älteren als real wirksame Drohkulisse.“[42] Daher stellte bereits die Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages zum Demographischen Wandel fest: „Schließlich bedarf das durch den demographischen Wandel abnehmende zahlenmäßige Gewicht von Kindern und Jugendlichen eines Ausgleichs bei den politischen Artikulationschancen.“ Zu prüfen sei daher „eine direkte Übertragung von politischer Gestaltungsmacht an Jugendliche etwa durch eine Absenkung des Wahlalters. Jugendliche könnten so verbesserte Chancen haben, ihre spezifischen Bedürfnisse, aber auch Ängste und Empfindlichkeiten politisch zum Ausdruck zu bringen und damit eine Art Warnfunktion für spezifische gesellschaftliche Probleme und Konflikte übernehmen“.[43]
Der Ausschluss aller Deutschen unter 18 Jahren von ihrem Wahlrecht – etwa 17% des Staatsvolkes[44] – hat substanzielle Folgen für die materiellen Politikergebnisse. Der Ausschluss junger Menschen vom Wahlrecht ist daher nicht vernachlässigbar.
Verfassungswandel erlaubt und erfordert Neuinterpretation des Grundgesetzes
Ungeachtet seiner eigenen demokratietheoretischen Normensetzung hat das Bundesverfassungsgericht das im Art. 38 Abs. 2 Grundgesetz normierte Mindestwahlalter wiederholt anerkannt. Zur Begründung hieß es zuletzt: „Verfassungsprinzipien lassen sich in der Regel nicht rein verwirklichen; ihnen ist genügt, wenn die Ausnahmen auf das unvermeidbare Minimum beschränkt bleiben. So ist das Demokratieprinzip und das engere Prinzip der Allgemeinheit der Wahl nicht verletzt durch Einführung eines Mindestalters“.[45] Zudem: „Es ist von jeher aus zwingenden Gründen als mit dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl verträglich angesehen worden, dass die Ausübung des Wahlrechts an die Erreichung eines Mindestalters geknüpft wird“.[46]
Es ist jedoch anheimgestellt, ob ein solches Referieren bloßer tradierter Gewohnheiten den Ausschluss großer Bevölkerungsgruppen vom Staatsvolke legitimieren kann. „Verfassungsrechtlich schon gar nicht haltbar sind nur traditional gerechtfertigte Einschränkungen“, stellt etwa die Rechtsliteratur fest.[47]
Dies gilt umso mehr eingedenk der tatsächlichen historischen Entwicklung des Wahlrechts, die eher von einer stetigen Ausweitung zeugt und eine historische Erhärtung somit nicht begründen kann.[48] Daher muss nicht ein Mindestalter, sondern im Gegenteil dessen kontinuierliche Herabsetzung als historisch erhärtet angesehen werden. Der bloße Verweis auf Traditionen kann ohnehin nicht überzeugen, da es auch verfassungswidrige Traditionen geben kann – auch der Wahlrechtsentzug für Frauen hätte unter Berufung auf historische Ansichten begründet werden können.
Obgleich das Grundgesetz bereits in seiner Urfassung ein Mindestalter beinhaltete, ist dies als Verfassungswidrigkeit ursprünglichen Verfassungsrechts zu betrachten – so wie auch der Ausschluss von Alten, von Frauen oder von anderen Bevölkerungsgruppen aufgrund der Prinzipien der Volkssouveränität und Allgemeinheit der Wahl grundgesetzwidrig wäre, selbst wenn eben jenen Bevölkerungsgruppen in der Urfassung des Grundgesetzes das Wahlrecht entzogen gewesen wäre. Auch der Hinweis, demokratische Prinzipien ließen sich nie rein verwirklichen, überzeugt nicht – schließlich hat das Bundesverfassungsgericht in mehreren Fällen (wie Demenzkranke oder in psychischer Betreuung befindliche Straftäter:innen) deren Ausschluss vom Wahlrecht für nichtig erklärt und damit die Prinzipien der allgemeinen und gleichen Wahl gestärkt.[49]
Angesichts des fortschreitenden demografischen Wandels und der historisch starken Betroffenheit junger Menschen von heute getroffenen politischen Entscheidungen gehen die Einspruchsführenden von einem Verfassungswandel aus, der eine Neuinterpretation des Grundgesetzes mit Blick auf das Mindestwahlalter erlaubt und erfordert.
Ein solcher „stiller“ Verfassungswandel unterscheidet sich gemäß der verfassungsrechtlichen Literatur von der gesetzgeberischen Verfassungsänderung dadurch, dass der Wortlaut des Grundgesetzes zwar erhalten bleibt, aber neu interpretiert wird:[50] „Von ‚stillem Verfassungswandel‘ wird gesprochen, wenn veränderte Wertungen des unter verfassungsrechtlichen Rechts oder auch nur gewandelte gesellschaftliche Wertvorstellungen mit einem geänderten Verständnis der zugeordneten Verfassungsnorm einhergehen“[51], kurz: bei einer „Sinnänderung ohne Textänderung“.[52]
Dem Bundesverfassungsgericht zufolge kann eine Verfassungsbestimmung dadurch „einen Bedeutungswandel erfahren, wenn in ihrem Bereich neue, nicht vorausgesehene Tatbestände auftauchen oder bekannte Tatbestände durch ihre Einordnung in den Gesamtablauf einer Entwicklung in neuer Beziehung oder Bedeutung erscheinen“.[53] Dieser Wandel ist natürlicher Bestandteil der Verfassungsanwendung, denn diese ist immer auch ein „Akt des wertenden Erkennens, dem auch willenhafte Elemente nicht fehlen“.[54] Andreas Voßkuhle, der frühere Präsident des Bundesverfassungsgerichts, erklärt hierzu: „Tatsächlich schadet Verfassungswandel jedoch nicht der Verfassung, sondern er nützt ihr, denn er hält sie in der Zeit. Verfassungswandel ist in diesem Sinne Verfassungspflege!“ [55]
Eine Altersgrenze schafft eine Aufteilung in Bürger:innen mit und ohne Wahlrecht, wodurch Minderjährige zu Bürger:innen zweiter Klasse degradiert werden. Der Ausschluss junger Menschen vom Wahlvolk lässt sich nicht in Einklang mit den demokratischen Prinzipien der Volkssouveränität und des allgemeinen und gleichen Wahlrechts bringen. Das Mindestwahlalter ist daher abzuschaffen.
Ergebnis
Bei Vorbereitung und Durchführung der Wahl zum 20. Deutschen Bundestag am 26. September 2021 wurden die Rechte der Deutschen unter 18 Jahren verletzt.
Der Gesetzgeber ist aufgefordert, das Mindestwahlalter abzuschaffen und allen Staatsbürger:innen ungeachtet ihres Lebensalters das gleiche Wahlrecht einzuräumen. Dabei könnte ein reguläres Mindestwahlalter von 14, 16 oder auch 18 Jahren erhalten bleiben, wobei aber auch vor Erreichen dieser regulären Altersgrenze das Wahlrecht auf Antrag ohne besondere Prüfung wahrgenommen werden kann.
Bisherige Initiativen zum Wahlalter
Im November 2022 führte der Deutsche Bundestag das Wahlrecht ab 16 für die Europawahl ein. Hierfür war nur eine einfache Mehrheit notwendig, da das Grundgesetz nicht geändert werden musste.
2022 wies der Deutsche Bundestag einen Einspruch gegen die Bundestagswahl zurück, den ich gemeinsam mit zwei Jugendlichen von Fridays For Future eingereicht hatte.
2016 wies das Bundesverfassungsgericht eine Verfassungsbeschwerde zurück, die ich gemeinsam mit 15 Kindern und Jugendlichen im Alter zwischen 9 und 17 Jahren eingereicht hatte. Unterstützt wurde die Beschwerde von der Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen und rechtlich beraten durch Prof. Michael Quaas. Vorausgegangen war auch hier ein Einspruch gegen die Bundestagswahl, der vom Deutschen Bundestag zurückgewiesen wurde.
Quellen
[1] https://www.destatis.de/DE/Themen/Gesellschaft-Umwelt/Bevoelkerung/Bevoelkerungsstand/Tabellen/liste-altersgruppen.html [2] https://www.destatis.de/DE/Themen/Gesellschaft-Umwelt/Bevoelkerung/Bevoelkerungsstand/Tabellen/liste-zensus-geschlecht-staatsangehoerigkeit.html [3] BVerfGE 37, 217 [239, 253]; BVerfGE 83, 37, Rn. 53-55; Huber, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Präambel Rn. 31; Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags: Zu den Begriffen „deutsches Volk“, „Deutsche“ und „deutsche Volkszugehörigkeit“ im Grundgesetz. Sachstand. WD 3 - 3000 - 026/19 (2019) [4] Trute, Hans-Heinrich: Art. 38. In: von Münch, Ingo (Hg.): Grundgesetzkommentar. München 2012, Rn. 19 [5] 2 BvC 62/14, Rn. 42 [6] Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags: Zur Bedeutung der „Urteilsfähigkeit“ für die Festsetzung des Wahlalters. WF III – 132/95. Bonn 1995, S. 14-15 [7] Klein, Hans H.: Art. 38. In: Maunz, Theodor/Dürig, Günter (Hg.): Grundgesetz. Kommentar. München 1958, Rn. 135 [8] BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1970, Az. 2 BvF 1/69, 2 BvR 629/68 und 308/69; BVerfG 30, 1; Morlok, Martin: Art. 38. In: Dreier, Horst (Hg.): Grundgesetz. Kommentar. Tübingen 2006, Rn. 119; Starck, Christian: Art. 1. In: von Mangoldt, Hermann/Klein, Friedrich: Kommentar zum GG. München 2010, Rn. 114 [9] Häberle, Peter: Die Menschenwürde als Grundlage der staatlichen Gemeinschaft, in: Kirchhof, Paul, Isensee, Josef (Hg.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland – Band I: Grundlagen von Staat und Verfassung. Heidelberg: 1987, S. 815-861, hier: §20 Rn. 69 [10] 2 BvC 62/14, Rn. 43 [11] Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags: Zur Bedeutung der „Urteilsfähigkeit“ für die Festsetzung des Wahlalters. WF III – 132/95. Bonn 1995, S. 5-7 [12] Schmidt-Bleibtreu, Bruno et al.: Kommentar zum Grundgesetz (GG). München 1995, Art. 38 Rn.9; Böckenförde, Ernst-Wolfgang: §22 Demokratie als Verfassungsprinzip. In: Kirchhof, Paul und Isensee, Wolfgang (Hg.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland – Band I: Grundlagen von Staat und Verfassung. Heidelberg 1987, S. 887-953, hier: §22 Rn. 41 [13] Bundeswahlleiter: Statistisches Bundesamt, Kundennummer: 320616 / 428477. Auskunft per E-Mail, 27.8.2013 [14] Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags: Zur Bedeutung der „Urteilsfähigkeit“ für die Festsetzung des Wahlalters. WF III – 132/95. Bonn 1995, S. 8 [15] 2 BvC 62/14 [16] Schwägerl, Christian: In der Grauzone. In: Der Spiegel Nr. 38/2009, S. 42-43; Wehner, Markus: Wer wählt für die Dementen? FAZ.net, 25.5.2014; Kamann, Matthias: Alle Demenzkranken sollen das Wahlrecht bekommen. Welt Online, 11.9.2013; Palleit, Leander: Gleiches Wahlrecht für alle? Menschen mit Behinderungen und das Wahlrecht in Deutschland. Deutsches Institut für Menschenrechte: Policy Paper Nr. 18 (2011) [17] zitiert nach Wehner, Markus: Wer wählt für die Dementen? FAZ.net, 25.5.2014 [18] Bundeswahlleiter: Statistisches Bundesamt, Kundennummer: 320616 / 428477. Auskunft per E-Mail, 27.8.2013 [19] §92a Abs. 2 und 5, §45 Abs. 2 und 5, §101, §108c, §109i StGB [20] 2 BvC 62/14 [21] BMBF: Mein Schlüssel zur Welt, unter https://www.xn--mein-schlssel-zur-welt-0lc.de/de/zahlen-und-fakten-1719.html [22] Greiner, Lena: OECD-Bildungsstudie: Jeder sechste deutsche Erwachsene liest wie ein Zehnjähriger. Spiegel Online, 8.10.2013 [23] Käppner, Joachim: Die Bedeutung der Zweitstimme. Süddeutsche Zeitung Online, 13.12.2008 [24] Abgeordnetenhaus von Berlin: Wortprotokoll Ausschuss für Bildung, Jugend und Familie. Wortprotokoll BildJugFam 16/66, 18. November 2010, S. 7, und Das Parlament Nr. 44/2005 [25] Oerter, Rolf/Dreher, Eva: Jugendalter. In: Oerter, Rolf/Montada, Leo (Hg): Entwicklungspsychologie. Ein Lehrbuch. Weinheim 2008, S. 271-332; Burdewick, Ingrid: Jugend – Politik – Anerkennung. Eine qualitative empirische Studie zur politischen Partizipation 11- bis 18-Jähriger. Bonn 2004 [26] Gaiser, Wolfgang/Gille, Martina/de Rijke, Johann: Hineinwachsen in die Demokratie: Wie sich junge Menschen der Sphäre des Politischen nähern. In: Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen (Hg.): Wahlrecht ohne Altersgrenze? Verfassungsrechtliche, demokratietheoretische und entwicklungspsychologische Aspekte. München 2008, S. 137-167 [27] SORA/ISA: „Wählen mit 16“. Eine Post Election Study zur Nationalratswahl 2008. Befragung – Fokusgruppen - Tiefeninterviews. Wien 2009, S. 53 [28] Richter, Ingo: Verfassungsrechtliche Aspekte: Voraussetzungen und Grenzen der politischen Beteiligung junger Menschen. In: Hurrelmann, Klaus, Palentien, Christian (Hg.): Jugend und Politik. München 1997 [29] BMFSFJ (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend): Zehnter Kinder- und Jugendbericht. Bericht über die Lebenssituation von Kindern und die Leistungen der Kinderhilfen in Deutschland. Bonn 1998, S. 174 [30] Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags: Zur Bedeutung der „Urteilsfähigkeit“ für die Festsetzung des Wahlalters. WF III – 132/95. Bonn 1995, S. 10 [31] Tagesspiegel, 11.4.2009 [32] KAS (Konrad-Adenauer-Stiftung): Junge Wähler: Hoffnungslos verloren? Das Wahlverhalten der Generationen. Sankt Augustin/Berlin 2012, S. 5 [33] https://www.bundeswehr.de/de/aktuelles/meldungen/mit-17-jahren-zur-bundeswehr-43470 [34] Vgl.: Keine Rekrutierung Minderjähriger in die Bundeswehr, Bundestags-Drucksache 17/7772 vom 22.11.2011; Militärische Verwendung von Minderjährigen beenden – Ehemalige Kindersoldatinnen und Kindersoldaten unterstützen, Bundestags-Drucksache 17/8491 vom 25.01.2012; Lohse, Eckart: Nur über die Volljährigkeit spricht keiner. FAZ.net, 16.3.2014 [35] BMI (Bundesministerium des Innern): Demonstrationsrecht. Auskunft vom 19.8.2013, per E-Mail, Philipp Spauschus (Sprecher des BMI) [36] Bundeswahlleiter: Bundestagswahl 2021: 60,4 Millionen Wahlberechtigte. Pressemitteilung Nr. 01/21 vom 17. Februar 2021 [37] Wilkoszewski, Harald: Age Trajectories of Social Policy Preferences. Support for Intergenerational Transfers from a Demographic Perspective. MPDIR Working Paper WP 2009-34; Wilkoszewski, Harald: Demografie und sozialpolitische Einstellungen: Was sagt die Empirie zu einer möglichen Konfliktlinie Alter? Journal für Generationengerechtigkeit Nr. 1/2012, S. 30-40 [38] NABU: Zahl des Monats: Klima- und Umweltschutz sind für 27 Prozent das wichtigste Wahlthema. Pressemitteilung vom 04.06.2021 [39] Bonoli, Giuliano und Silja Häusermann (2005): "New socio-structural conflicts in social policy issues: evidence from Swiss referendum votes," paper presented at the ESPAnet anual Conference "Making Social Policy in the Post-Industrial Age", Fribourg, Switzerland, 22. - 24. September 2005; Bonoli, Giuliano und Silja Häusermann (2009). Who Wants What from the Welfare State? In: European Societies 11(2): 211–232. [40] SORA/ISA: Analyse Volksbefragung Wehrpflicht 2013. Wien 2013, S. 2 [41] Netzwerk Kinderbetreuung Schweiz (2013): Abstimmung über den Familienartikel – wie weiter? Analyse des Abstimmungsresultates und Ausblick auf den politischen Handlungsspielraum. Zofingen, S. 9 [42] Bundesregierung: Sechster Bericht zur Lage der älteren Generation in der Bundesrepublik Deutschland. Berlin 2010, S. 456f. [43] Schlussbericht der Enquête-Kommission „Demographischer Wandel – Herausforderungen unserer älter werdenden Gesellschaft an den Einzelnen und die Politik“, Bundestags-Drucksache 14/8800, 2002, S. 41 [44] Hier unter der Annahme, dass der Anteil Minderjähriger in der deutschen Bevölkerung auch deren Anteil in der Gesamtbevölkerung entspricht, siehe dazu in diesem Papier unter Abschnitt II. [45] 2 BvC 2/99 mit Verweis auf BVerfGE 42, 312 <340 f.>; vgl. auch 2 BvC 32/14 [46] BVerfGE 36, 139, 2 BvC 3/73, Rn. 12 [47] Morlok, Martin: Art. 38. In: Dreier, Horst (Hg.): Grundgesetz. Kommentar. Tübingen 2006, Rn. 61 [48] Schmilowski, Frank: Die Demokratisierung des Wahlrechts in Deutschland. In: Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen: Wahlrecht ohne Altersgrenze? Verfassungsrechtliche, demokratietheoretische und entwicklungspsychologische Aspekte. München 2008, S. 73-94 [49] 2 BvC 62/14 [50] Vgl. auch: Voßkuhle, A.: Stabilität, Zukunftsoffenheit und Vielfaltsicherung – Die Pflege des verfassungsrechtlichen „Quellcodes“ durch das BVerfG, JZ 2009, S. 917 ff. (918). Chiariello: Der Richter als Verfassungsgeber? – Zur Fortbildung von Grundlagen des Rechtsstaats und der Demokratie durch höchste Gerichte, 2009, S. 355; Voßkuhle, A.: Gibt es eine Lehre vom Verfassungswandel?, in: Der Staat, 42. Bd., 2004, S. 450 ff. (451 f.); Badura, Peter: §16 0 Verfassungsänderung, Verfassungswandel, Verfassungsgewohnheitsrecht. In: Josef Isensee & Paul Kirchhof (Hg.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Bd. 7. 1992, S. 58-78, hier: S. 63 / Rn. 12; Volkmann, Verfassungsänderung und Verfassungswandel, JZ 2018, S. 265 ff. (271); Peter Lerche, Stiller Verfassungswandel als aktuelles Politikum, in: FG für Theodor Maunz, 1971, S. 285ff.; Konrad Hesse, Grenzen der Verfassungswandlung, in: FS für Ulrich Scheuner, 1973, S. 123ff.; Bryde (N 1), S. 254ff.; Alexander Roßnagel, Verfassungsänderung und Verfassungswandel in der Verfassungspraxis, in: Der Staat 22 (1983), S. 551 ff.; Peter Badura, Die Bedeutung von Präjudizien im öffentlichen Recht, in: Uwe Blaurock (Hg.), Die Bedeutung von Präjudizien im deutschen und französischen Recht, 1985, S. 49 (73f.). Bd. I, Isensee, § 13 Rn. 135; P. Kirchhof, § 19 Rn. [51] Degenhart, C.: Stiller Verfassungswandel? PUBLICUS, 5.10.2017, https://publicus.boorberg.de/ohne-titel-8/ [52] Dreier, Bestandssicherung kodifizierten Verfassungsrechts am Beispiel des Grundgesetzes, in: Behrends u. a. (Hrsg.), Der Kodifikationsgedanke und das Modell des Bürgerlichen Gesetzbuches, 2000, S. 119 ff. (138). [53] BVerfGE 2, 380 (401); 3, 407 (422) [54] BVerfGE 34, 269 (287). [55] Voßkuhle, Andreas: Verfassungsinterpretation und Verfassungswandel. Die Rolle des Bundesverfassungsgerichts. Konrad-Adenauer-Stiftung – Rechtspolitischer Kongress 29. November 2018 – Berlin „Verfassungsstaat im Wandel. Die Zukunftsfähigkeit des Grundgesetzes nach 70 Jahren, S. 3